省政府办公厅关于优先发展城市公共交通的实施意见
苏政办发〔2006〕112号
各市、县人民政府，省各委、办、厅、局，省各直属单位：
为加快发展城市公共交通，提高运营效率，缓解交通拥堵矛盾，方便群众出行，促进城市经济社会协调发展，根据《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》（国办发〔2005〕46号）精神，结合我省实际，现提出以下实施意见。
一、提高对优先发展城市公共交通重要性的认识
城市公共交通是由公共汽车、电车、轨道交通、出租汽车、轮渡等交通方式组成的公共客运交通系统，与人民群众生产生活息息相关，是城市重要的基础设施和公共服务事业。近年来，全省各地加大城市道路和公共交通设施建设投入，城市公共交通有了较快发展。但随着经济社会发展和城市化进程加快，不少城市机动车数量迅速增长，道路拥堵、群众出行不便等问题日益突出，严重影响人民群众生产生活和城市发展。
我省人多地少，城市人口密集、公共资源紧缺，优先发展城市公共交通，为广大人民群众提供安全可靠、方便周到、经济舒适的公共交通服务，符合城市发展和交通发展实际，是提高交通资源利用效益、缓解城市交通拥堵压力、改善城市人居环境、构建和谐社会、促进城市可持续发展的必然要求。各地各有关部门要切实统一思想认识，牢固确立公共交通在城市交通中的优先地位，把优先发展城市公共交通作为贯彻落实科学发展观、建设节约型社会的重要举措，纳入重要议事日程，加强组织领导，科学规划建设，加快发展提高。
二、明确城市公共交通事业发展的指导思想和目标任务
当前和今后一个时期，全省城市公共交通事业发展要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚持政府主导、有序竞争、政策扶持、协调发展的原则，从满足大多数人出行的实际需要出发，切实加大投入，完善基础设施，优化运营结构，深化行业改革，提高服务质量和效益，尽快建立起与城市规模、人口和经济发展相适应的结构合理、设施配套、高效快捷的公共交通体系，促进城市经济社会协调发展。
“十一五”期末，全省各城市初步建立以大运量公交方式为主体、线路基本覆盖城乡的公共交通系统，城市公共交通成为广大市民出行的主要方式，公共交通的便捷性、舒适性与群众的满意度明显提高。到2010年，全省特大城市和大城市万人拥有公交车辆达到15标台，中小城市达到12标台；特大城市和大城市的公交分担率达到40%，中等城市35%，小城市25%；特大城市建成区内任意两点间公交出行时间不超过50分钟，大中城市不超过35分钟，其他城市不超过30分钟；特大城市和大城市的公交线网站点覆盖率按300米半径计算，建成区大于50%，中心城区大于70%；大运量快速公交系统得到较快发展，南京初步建成地铁网络。
三、科学编制实施城市公共交通规划
（一）编制完善城市公共交通规划。各地要从经济社会发展的实际需要出发，将城市综合交通体系规划、公共交通专项规划纳入城市总体规划，统筹安排城乡公共交通基础设施建设。认真组织编制城市综合交通体系规划，对城市交通现状、需求和发展前景进行充分调查研究，以公共交通为核心，确定城市交通发展战略，科学配置和利用交通资源。按照远近结合、协调发展的要求，认真编制城市公共交通专项规划，确定指导思想、目标任务和相关技术经济政策，明确各类公共交通方式的结构比例与配套基础设施的用地规模、建设时序等内容。特大城市和大城市要根据公共汽车、出租汽车、轨道交通等客运方式的发展需要，编制、深化相关专业或专项设施发展规划。中小城市要根据城乡统筹发展的要求，统一编制城乡公共交通规划，充分考虑城市公交对农村的辐射，努力构建城乡公共交通统筹发展格局，实现城市公共交通全覆盖。
（二）全面提高规划编制质量。要按照城市公共交通规划编制要求，认真学习借鉴国内外先进经验，准确把握城市公共交通发展规律，全面提高规划编制质量，切实增强规划的前瞻性、整体性、科学性和可操作性。进行多方案比选优化，合理安排公交线路、首末站、公共停车场、专用场（站）、出租汽车营业站（点）、服务中心等设施的数量、位置、用地范围和建设计划。做好公共交通规划与公共停车设施规划的衔接，在城市规划区边缘、高速公路出入口建设公共停车场，统筹设置公交线路，方便公路客运班线换乘。
（三）严格执行规划管理制度。各市、县要按照规划全覆盖的要求，在2007年底以前编制或修订完成城市公共交通规划。除法律法规以及建设部另有规定以外，各省辖市公共交通规划由省建设厅组织专家论证，按规定程序报批；各县（市）的公共交通规划由所在省辖市行业主管部门组织专家论证，按规定程序报批。各市、县人民政府要高度重视公共交通规划编制工作，将规划编制所需经费纳入财政预算，确保编制任务的完成。严格依法实施规划，采取切实有效措施，防止和纠正违反规划、侵占公共交通基础设施及其建设用地的行为，保障规划的严肃性、权威性。
四、加快城市公共交通基础设施建设
（一）合理规划设置公共交通场站和配套设施。要将公共交通场站和配套设施纳入城市建设规划，落实各项建设任务。在城市主干道建设公交港湾式停靠站，完善站台、候车亭等配套设施。在机场、火车站、长途汽车站、客运码头、居住小区、开发区、大型公共活动场所等客流集散地，要建设公共交通场站和配套设施。符合条件的地区要建立换乘枢纽中心，实现多种城市公共交通方式之间以及与对外交通的有机衔接。新建居住小区、开发区、大型公共活动场所等工程项目，要将公共交通场站作为配套建设的重要内容，实行同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用。对未按规定进行配套建设的，不得验收交付使用。
（二）建设公交专用道路系统。把加快城市公共交通专用道建设，作为近期优先发展公共交通的一项重要任务。认真落实城市公共交通在路权使用、交通管理及信号设置上的优先措施，科学论证、合理设置公交专用道路、优先单向、逆向专用线路等，调整公交车辆与其他社会车辆的路权使用分配关系，提高公交车辆运营速度和道路资源利用效率。中心城区内双向六车道以上的道路，符合条件的都要设置公交专用车道。2007年底之前，特大城市和大城市的公交专用道应不少于城市主干道长度的20%。加快建立公交专用车道监控系统，对占用公交专用道、干扰公共交通正常运行的社会车辆，依法严肃处理。
（三）推进公共交通智能化管理。要积极利用高新技术，以信息化为基础改造传统公共交通系统，实现乘客、车辆、场站设施和道路交通之间的信息互动，建设信息化、智能化、社会化的新型城市公共交通系统。公安交通管理部门要根据道路特点、交通流量变化规律和车辆特性，优化交通信号配置，落实公交车辆优先通行信号管理措施。建立公交线路运行显示系统、多媒体综合查询系统、乘客服务信息系统、站点和停车场站管理系统，普及和完善公共交通IC卡系统，方便乘客出行。不断优化公交车辆的运营调度，实现公交智能化调度管理，提高运营效率。
五、着力优化城市公共交通运营结构
（一）大力发展公共汽车。公共汽车是城市公共交通的主要形式。各地要在稳步增加公交线路、延长运营里程、扩大站点覆盖面的基础上，不断优化线网结构和运力配置，满足人民群众日益增长的出行需求。公共汽车线路与停靠站点要尽量向居住小区、商业区、学校、旅游景点等功能区延伸，延长运营时间。积极扶持城乡之间的公共交通发展，引导城市公共交通向农村延伸服务，方便城区公交线路与城乡公交线路、农村客运班线之间的接驳换乘。小公共汽车作为公共汽车的补充，具有灵活、方便等特点，中小城市要将其作为发展公共交通特别是老城区公交和城乡公交的一种有效形式，合理引导发展，规范服务管理。
（二）稳步发展城市轨道交通。轨道交通具有运量大、准时、环保等优点，是城市公共交通发展的必然趋势。要坚持量力而行、规范管理、稳步发展的方针，合理确定轨道交通的建设规模和发展速度，确保与城市经济社会发展相适应，防止盲目发展或过分超前。符合发展轨道交通条件的城市，要认真组织制订城市轨道交通建设规划，规划控制预留建设用地。经济条件较好、交通拥堵问题比较严重的特大城市，要把轨道交通项目作为实施公交优先的重要内容，抓紧组织实施。要积极探索城市轨道交通建设、运营和投融资体制改革，提高投资效益，促进轨道交通健康发展。
（三）推广应用大运量快速公交系统。大运量快速公交系统是利用现代化大容量的专用公共交通车辆，在专用道路上快速运行的公共交通方式，具有与轨道交通相近似的运量大、快捷、安全等特性，且建设周期短、造价和运营成本相对低廉。近期不具备建设城市轨道交通的特大城市和大城市，要根据客流增长情况和道路交通条件，结合城市道路网络改造，因地制宜地发展大运量快速公交系统，并处理好与其他公共交通方式的衔接配合。
六、深化城市公共交通行业改革
（一）推进行业投融资体制改革。各地要按照深化市政公用事业改革的总体要求，进一步放开公交建设经营市场，允许并鼓励各类资本以合资、合作或委托经营等方式参与公共交通投资、建设和经营，改变单一的政府投资模式，逐步建立起多元化的投资机制。鼓励和支持公共交通企业采取盘活资产、改制上市等方式筹集资金。统筹考虑公共交通基础设施建设与周边地区用地开发，充分发挥项目建设的综合效益。
（二）全面推行特许经营制度。在有序开放公共交通市场的同时，要全面实行公共交通特许经营管理制度，培育形成以国有为主导、多方参与、规模经营、有序竞争的公共交通发展格局。进一步规范公共交通特许经营管理方式，对新建公共交通基础设施、新开公交线路和新增出租汽车等，要通过招投标方式，公开选择投资者、经营者和建设者。严格特许经营合同管理，对经营恶化、管理混乱、安全生产隐患严重的企业，依法收回特许经营权。积极推进公共交通站运分离改革，对政府投资建设的公交场站设施，逐步通过有偿服务方式向公共交通企业开放，并合理核定公交运营成本、规范服务考核。
（三）制定完善政策法规标准体系。要按照依法行政、科学决策的要求，加快公共交通法制建设，争取在“十一五”期内全省初步建立起较为完善的城市公共交通政策法规和标准体系，为优先发展城市公共交通提供保障。严格按照国家和省颁布的有关技术标准，对公共交通场站设施建设、车辆配备与更新、设施装备、服务质量等方面进行监管。
（四）强化对城市公交客运市场与服务的监管。要按照国家和省关于发展城市公共交通行业的要求，制定落实有关配套措施，建立健全城市公共交通市场和服务监管制度。建立公交服务保障机制，落实工作责任，完善应急预案，确保公共交通的正常运营。严格公共交通企业经营服务管理，制定完善相关考核办法，规范企业经营服务行为。依法查处非法营运、妨碍公共交通正常运行、危害公共交通安全等违法违纪行为。加强公共交通评价体系建设，制定评价办法，实行定期评价。对达不到要求的公共交通企业与从业人员，要及时督促整改。依法查处侵占、破坏城市公共交通设施，危害城市公共交通营运安全的行为，保障城市公共交通的安全。
（五）积极推进行业精神文明建设。加强城市公共交通行风建设，积极开展文明线路、文明车组及青年文明号等创建活动。按照市政公用行业关键岗位服务规范的有关规定，抓好城市公共交通的规范化服务工作，积极推行文明服务公约和社会服务承诺制度，不断改进和调整服务内容，提高服务质量。各级主管部门要注重公交服务创新和创优工作，采取积极措施，全面提高行业服务水平。
七、优化完善优先发展城市公共交通的政策环境
（一）增加对城市公共交通的资金投入。各市、县人民政府要将城市公共交通建设列入国民经济与社会发展计划，将所需资金纳入政府公共财政，逐步增加资金投入。城市公用事业附加费、基础设施配套费和土地出让金用于城市基础设施建设的部分，要重点用于城市道路、公共交通建设。对轨道交通、综合换乘枢纽、公共交通停车场站等公共交通建设项目，以及车辆和设施装备的配置、更新等，要统筹安排，突出重点，给予必要的资金和政策扶持。在增加政府投入的同时，要大力推进公共交通产业化，广泛吸引社会资本投资经营公共交通相关项目。“十一五”期间，对城市公共交通的投入力争不低于当地GDP的1%。
（二）优先安排建设用地。对城市公共交通规划确定的停车场、保养场、首末站、调度（服务）中心、换乘枢纽等设施，要优先安排建设用地，并采用划拨等方式供应。鼓励公共交通设施通过有偿方式取得建设用地，按照市场化方式进行建设。对依法取得的公共交通设施用地，不得随意挤占，不得擅自改变用途。
（三）健全补贴和补偿制度。要建立规范的城市公共交通成本费用评价制度和政策性亏损评估制度，鼓励实行公共交通低票价政策，落实经济补贴、补偿。各级城市公共交通主管部门要会同财政、价格等部门，对公共交通企业的成本和费用进行评估，核定企业合理运营成本。对不能完全通过价格补偿的政策性亏损，由政府给予补贴。对公共交通企业承担的社会福利（包括老年人、残疾人、伤残军人、学生等实行免费或优惠乘车）和完成政府指令性任务增加的支出，由政府进行专项补偿。
（四）规范客运票价定价和调整机制。制定城市公共交通运价，要兼顾经济效益和社会效益，充分考虑企业经营成本和群众承受能力等因素，按照保本微利原则合理确定。合理调整各种公共交通方式之间的比价关系，最大限度地吸引客流，提高公共交通系统的整体运行效率。城市公共交通票价调整要公开透明，实行听证制度，充分征求广大乘客和社会各界意见，严格按照有关规定程序进行。
八、切实加强对优先发展城市公共交通的组织领导
优先发展城市公共交通，是一项复杂的社会系统工程。各市、县人民政府要根据城市经济社会发展和推进城市化的需要，切实加强组织领导，及时研究解决工作中出现的矛盾和问题，落实各项工作任务。要按照有关政策规定，全面理顺城市公共交通管理体制，明确有关部门职责，形成工作合力。认真研究城市公共交通发展中出现的新矛盾、新问题，制定有效的政策措施，加快城市公共交通发展步伐。各级城市公共交通主管部门要全面履行职责，切实抓好城市公共交通管理工作，把优先发展城市公共交通的各项政策落到实处。省建设厅要会同省有关部门，认真负责地做好全省城市公共交通管理工作，加强指导服务，强化检查监督，及时总结推广先进经验，全面提高行业发展水平，促进城市公共交通健康发展。
各地要按照国务院和省政府要求，结合当地实际，研究制定优先发展城市公共交通的具体措施，认真组织实施。
二○○六年九月八日
